中國公路的養護挑戰

邢祺欣2024-05-25 09:26

經濟觀察報 邢祺欣/文 經歷過大規模的建設期,中國公路網的養護問題開始逐漸顯現。

2024年2月,交通運輸部公路科學研究院張玉玲等人在《中國公路》雜志上發表了題為《高速公路養護期收費制度的思考》的文章。文章指出,當前全國普通公路每年養護管理資金需求缺口在50%左右,有40%左右的普通公路陷于“列養但無錢養,應修但無錢修”的困境,并且隨著公路里程的增加,公路養護資金缺口還有繼續擴大的趨勢。

根據浙江省交通運輸廳公路與運輸管理中心提供的數據,2023年底,浙江省普通省道網完成調整,全省普通省道從原來的3500公里增加至9000公里,新增省道目前只能保證農村公路管養水平,存在約15億元的資金缺口。

另一方面,公路養護以往資金的重要來源,包括地方財政撥款、成品油稅收返還等,也在面臨增長挑戰。

對于一直存在的公路養護資金缺口問題,一位長期從事相關公路政策研究人士告訴經濟觀察報,該現象已存在多年,且尚未有很好的解決方案。“像溫水煮青蛙似的”,目前只能通過適當減少日常養護投入,推遲中修、大修的時間節點來維持。

全國公路養護資金缺口

2023年6月,交通運輸部公路科學研究院朱志強等人在《公路交通科技》期刊發表了題為《成品油稅費改革對公路交通發展影響評估與建議》的文章,指出“若不考慮新改建路段,普通國省干線公路的平均路況水平將下降超過30%,這種以建代養的發展方式從長遠來看是不可持續的。”

經上述團隊測算,當前全國普通公路的養護資金需求約為6000億元。即便將替代原公路養路費的部分資金全部用于公路養護,再加上目前地方財政資金投入約1000億元,每年仍然存在約3000億元的資金缺口。資金供需矛盾突出將直接導致目前全國約40%的普通公路路況處于中差水平。

浙江省交通運輸廳在“民呼我為”平臺上回復經濟觀察報稱,2021年—2023年,浙江省高速公路養護年均投資約30億元,普通國省道年均養護投資約28億元。

2023年年底,浙江省普通省道網完成調整,全省普通省道從原來的3500公里增加至9000公里,新增省道目前只能保證農村公路管養水平,存在約15億元的資金缺口。

浙江省交通運輸廳稱:“總體上看,我省高速公路、普通國道養護支出基本穩定。隨著存量里程不斷增加、公路不斷老化和交通量逐年增大,保持高水平路況面臨很大壓力。2024年—2025年,預計70%左右的普通省道將正式接養,養護資金需求增速最快,資金缺口不斷擴大。”

以江蘇省為例,作為全國路況最好的省份之一,在2023年度國家公路網技術狀況監測(下稱“國評”)排名中,江蘇省以96.99分的成績位列全國第一(全國均分91.25分),其中養護管理檢查為104.28分(滿分110分,全國均分85.15分),高速路網技術狀況為96.06分(全國均分93.09分),高速公路路面技術狀況(PQI)優等率達100%。

江蘇省交通運輸廳公路科的工作人員對經濟觀察報表示,其公路養護資金已經存在多年的缺口問題。其中,農村公路由于基數龐大,面臨的養護壓力更為突出。至于優質公路的養護壓力,該工作人員指出,當PQI越接近100時,每提升1點所需投入和維持的費用就會越高。

當前中國養護資金保障能力不足問題在各省份普遍存在。2023年6月,交通運輸部規劃研究院劉穎等人在《交通運輸部管理干部學院學報》上發表了《關于新時期強化公路養護資金保障的調查研究》一文,文中稱,“貴州省每年可籌集農村公路養護工程資金約11.1億元,年均養護工程缺口資金達64.7億元。廣西普通國省干線公路預計日常養護資金需求73萬元/公里,實際投入為3.5萬元/公里,遠遠不能滿足養護的實際需求。”

貴州省交通運輸廳公路局的工作人員對經濟觀察報表示,貴州普通國省道資金缺口不大,因為這部分的資金是垂管的。但農村公路主要由地方政府,特別是縣政府(負責)。按照有關規定,縣級人民政府是農村公路建設管理養護的主體。

經濟觀察報發函至廣西交通運輸廳,但廣西交通運輸廳以“數據敏感”為由,未提供相關資金的使用現狀。

《關于新時期強化公路養護資金保障的調查研究》一文中稱,“十三五”以來,全國公路養護資金缺口每年在1000億元以上。“由于養護資金保障不足,近幾年相關規劃中新調增的國道和省道普遍還沒有完全按照國省干線公路標準予以養護,西部部分省份大中修養護工程難以及時實施,路網中仍存在一定比例的次差等路。在2021年評定里程中,全國還有4萬公里的普通國省道、50萬公里農村公路為次差路。另外還有近50萬公里的農村公路未納入路況評定,其技術狀況更不容樂觀。”《關于新時期強化公路養護資金保障的調查研究》一文稱,近年來持續實施的大規模公路新改建工程減緩了公路養護的問題,2011年—2020年,我國實施公路新改建里程約290萬公里,約占整個路網規模的56%。隨著公路建設強度逐步放緩,建設投資對公路技術狀況水平拉升的作用將逐步減弱,公路養護投入不足的問題將更加顯現。

錢從哪里來

《關于新時期強化公路養護資金保障的調查研究》一文中提及,2021年中國高速公路養護資金投入為568億元,普通國省道養護資金投資為887億元,農村公路養護資金投入974億元。

該文提到,高速公路的養護主體是各省的高速公路公司,資金來源主要是高速公路通行費用。普通國省道的資金來源主要來自成品油稅費返還、地方財政和車購稅,前兩項占比超過80%。農村公路養護資金來源更為復雜,主要來源包括縣級、省級財政投入以及成品油稅費返還。

2008年的稅收改革中,公路養路費、航道養護費、公路運輸管理費、公路客貨運附加費等六項收費取消,成品油消費稅返還開始成為公路養護的重要資金來源。近年來,其返還比例維持在50%左右。

但這一重要財源面臨較大的增長壓力。財政部在對十三屆全國人大五次會議第2043號建議的答復中提到:“受多方面因素影響,成品油價格和稅費改革新增收入增長緩慢,有的年份甚至出現負增長,難以支撐相關支出安排,導致成品油稅費改革轉移支付近幾年沒有增量。”

根據國家統計局數據,2022年國家車輛購置稅共2398.36億元,相比較2021年的3519.88億元,同比下降31.86%,已經連續兩年出現下降。

上述研究人士稱,隨著新能源汽車的普及,預計“成品油稅費返還”與“車購稅”這兩項資金來源將無法持續增長。未來,中國維持當前路況所面臨的資金壓力將會越來越大。

在總量問題之外,公路養護資金的壓力還存在區域間的結構性問題。

上述《成品油稅費改革對公路交通發展影響評估與建議》也對成品油稅改革后地區分配不合理的問題進行過研究。該文指出,成品油稅費改革轉移支付資金總量在東、中、西部省份分配的比例為52%、24%、24%,其中基數替代返還占比分別為55%、23%、22%,增量資金轉移支付占比分別為44%、26%、30%,轉移支付資金在各省份間的分配方式不盡合理,“馬太效應”并未消除,使得強者越強、弱者越弱,東、中、西部普通公路養護能力、水平的差距不斷拉大,不利于區域間平衡發展和公共服務均等化的實現。

上述研究人士說:“各省、各市乃至同一縣之間的道路養護情況存在顯著差異。像新疆、西藏、青海這樣地域遼闊的省份,養路費可能還不到江蘇、浙江等省份的一半,這種分配明顯不均衡。因此,如何對成品油消費稅進行更有效地再分配,才是解決‘養路難’省份的應對之道。”

養護高峰期何時到

《關于新時期強化公路養護資金保障的調查研究》一文中指出,“十三五”期間,中國公路養護資金累計投入1.05萬億元,是“十二五”時期的1.7倍,年均投入約2097億元。其中高速公路、普通國省道、農村公路分別累計投入2108億元、4313億元、4064億元,是“十二五”時期的1.6倍、1.4倍、2.3倍。

該研究預計,到“十四五”期間,中國的公路養護作業資金需求量將達到2.4萬億元,相比“十三五”期間實現翻倍,在“十五五”期間也將進一步,增長至2.6萬億元。

對于未來的資金需求預計,在《高速公路養護期收費制度的思考》一文中提到:“考慮到地方高速公路規模,未來我國的高速公路規模預計在18萬公里左右。如果高速公路到期后即停止收費,隨著高速公路里程不斷增加,物價水平上漲,未來高速公路養護管理資金將大幅增加,預計到2030年將增加超過3000億元的養護管理資金需求。”

根據觀研報告網發布的《中國公路養護行業現狀深度調研與發展前景預測報告(2023—2030年)》,道路和橋面鋪裝層的設計壽命一般為15年,而中國的道路和橋面鋪裝層一般在8年—12年以后需要進行較大規模的養護投入。

該報告指出:“2001年—2020年,我國公路交通基礎設施建設整體保持穩定,但2011年—2015年的5年間,中國高速公路的新通車里程達到4.94萬公里,顯著高于其他階段,其主要原因是處在2008年全球金融危機后的一個建設高峰期,而這階段修建的高速公路目前正陸續進入到大規模的維修養護階段。”

上述研究人士強調,公路養護資金缺口是交通行業研究多年,但始終存在的問題?;A設施老齡化和資金的不足使得公路的安全隱患逐年加劇。更為嚴峻的是,預計未來真正的風險高峰期將可能出現在2040年至2045年,因為水泥和鋼筋都有特定的使用壽命,而中國從2000年開始的大規模建設,到2030年也將陸續年滿30年,屆時水泥的質量問題會逐漸顯現。隨著時間推移至40年、50年,更多潛在風險也會暴露出來。

一家水泥上市公司的內部人士告訴經濟觀察報,2003年以前的水泥壽命普遍在50年,隨著近年來水泥產業的持續進步和規范,當前水泥的實際使用壽命已經延長至60年到70年。

上述研究人士稱,只要按規范進行養護,公路就能保持使用期限,并避免很多隱患過早暴露。

“養路難”問題何解

對于高速公路未來的養護問題,呼聲較高的一個方案是延長公路的收費期限。

按照當前規定,政府還貸公路的收費期限最長不得超過15年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的政府還貸公路收費期限,最長不得超過20年。其中,經營性公路的收費期限最長不得超過25年。國家確定的中西部省、自治區、直轄市的經營性公路收費期限,最長不得超過30年。

今年5月1日施行的《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》為當前的規定帶來了轉圜余地。與此前特許經營權期限“最長不得超過30年”的規定相比,新規延長了對基礎設施和公用事業特許經營權的時間限制,給出了“最長期限不得超過40年”的方案。

深高速(600548.SH)的內部人士對經濟觀察報表示,該文件只是一個框架性的文件,并沒有明確指定某個行業。“對于高速公路收費方面,新的文件并沒有出來,我們還是按照現行的標準執行。”

成品油稅率也是一個考慮方向?!陡咚俟佛B護期收費制度的思考》一文中指出,2008年成品油稅費改革的稅額測算并未考慮現有高速公路到期后的養護資金需求,一旦通過提高成品油消費稅稅率的方式解決資金問題,初步估計成品油消費稅稅率需要提高一倍。

此外,如何協調中央和地方在公路養護上的財權、事權也是未來公路養護責任歸屬的關注方向。

交通運輸部規劃研究院羅詩屹等人在2021年12月于《中國公路》雜志上發表的調研文章《破解普通公路養護資金難題的窗口期》中明確指出,在實際操作中,中央財政將資金通過稅收返還和一般性轉移支付的方式撥至地方,不承擔公路養護的事權責任和支出責任,因此中央并沒有對各省間的分配機制進行優化并保障足夠養護資金的動力。

該文章還提到,各級地方財政除上級轉移支付資金外,也沒有積極性再投入更多的財政資金用于公路養護和行政運行支出。大部分省區公路養護部門因為缺少資金,將養護事權層層下放、“以建代養”的情況越發突出,養護事權責任的履行質量大打折扣。

該文章指出,從十余年間的發展趨勢來看,這種財權事權的不匹配,并沒有促使中央與地方、交通與財政等各方形成合力推動公路養護事業發展。

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